De acordo com o art. 23 da Constituição Federal, é competência comum da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Em relação ao licenciamento ambiental, a Lei Federal 6.938/81 e a Resolução CONAMA 237/97 estabeleceram que os empreendimentos podem ser licenciados pelos órgãos federais, estaduais ou municipais, conforme a abrangência dos impactos diretos e não conforme áreas de “domínio”, como muitos de forma errada entendem. A Lei Estadual n° 5.887/95 diz que o licenciamento ambiental é um instrumento de gestão da política de meio ambiente e estabelece no art.31 à necessidade de licenciamento das atividades produtivas com efetivo ou potencial impacto negativo no meio natural.
Em relação ao licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades localizadas próximas às unidades de conservação, a Resolução CONAMA n° 013/90 estabelecia que nas áreas circundantes de uma unidade de conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão competente. De acordo com o parágrafo único do art. 2º dessa resolução, a licença ambiental só deveria ser concedida mediante autorização do responsável pela administração da unidade de conservação. Isso caiu por terra, a Resolução nº 312 do CONAMA, de 10 de outubro de 2002, referente ao licenciamento ambiental de empreendimento de carcinocultura na Zona Costeira, veio determinar que o órgão licenciador apenas comunique ao órgão gestor da UC.
A Lei do SNUC (n° 9.985/00) afirma o conceito de “Zona de Amortecimento” como área do entorno e relevante para a UC, porém a lei não regulamentou sobre o licenciamento ambiental nessas áreas e como devem ser procedidos, que, aliás, por muito tempo foi regido pela Resolução CONAMA n° 013/90. Entretanto, tudo mudou, esta norma está revogada desde novembro de 2010 com a publicação da Resolução CONAMA nº 428, de 17 de dezembro de 2010.
A procuradoria do IBAMA se manifestou pela pendenga e interpretou o que o CONAMA dizia na Resolução n° 013/90. Conforme PARECER/IBAMA/PROGE Nº919/2000, para fins de licenciamento ambiental, a necessidade de autorização/anuência do órgão gestor da UC se dará nos casos de empreendimentos localizados dentro dos limites dos 10 km da unidade, independente do que for definido como os limites da Zona de Amortecimento. Esse entendimento cai com advento da Resolução nº 428, de 17 de dezembro de 2010.
Em sua 100ª reunião ordinária, no dia 24.11.2010, o plenário do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA aprovou resolução que regulamenta procedimentos de licenciamento ambiental de empreendimentos que afetem unidades de conservação (UC) ou suas zonas de amortecimento. (Portal Brasil /www.brasil.gov.br).
De acordo com a nova regra, a zona de amortecimento de UC sem plano de manejo diminuiu de 10 mil para 3 mil metros, nos casos de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerados pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima).
Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA/Rima, a zona de amortecimento a ser considerada para as UC que ainda não têm plano de manejo é de 2 mil metros.
Os órgãos responsáveis pela administração das unidades de conservação - tanto federais quanto estaduais e municipais - têm, de acordo com a nova resolução, prazo de cinco anos contados da publicação da resolução para definir os planos de manejo das UCs que ainda não os possuem. Após esse prazo, para as UCs sem plano de manejo, a zona de amortecimento passa a não existir.
Os limites da Zona de Amortecimento da Unidade de Conservação devem ser definidos no Plano de Manejo, assim como os critérios de uso e regras restritivas (lei 9.985/00). (ANDRADE).
De acordo com os critérios estabelecidos para identificação da zona de amortecimento pelo IBAMA em 2004, a definição dos limites da Zona de Amortecimento - ZAUC deve partir de fatores a serem levados em consideração, tais como microbacias, divisores de águas, terrenos com declividade acentuada, níveis do lençol freático, ecossistemas frágeis, fragmentos de vegetação nativa, áreas úmidas, solos frágeis, etc (Galante et al, 2002).
A Zona de Amortecimento de uma UC deve possuir alguns aspectos econômicos, sociais e de riscos ambientais a serem considerados no momento da definição da área de abrangência, prevalecendo o princípio da precaução. Os ecossistemas frágeis como dunas, alagados, várzeas e manguezais; micro-bacias dos rios que fluem para a UC; Áreas de recarga hídrica; Locais de desenvolvimento de projetos e programas governamentais que possam afetar ou causar riscos a UC; Unidades de Conservação contíguas; Áreas naturais preservadas por lei (APP, RPPN e outras); Remanescentes de ambientes naturais que possam funcionar como corredores ecológicos; Áreas sujeitas a processo de erosão ou escorregamento de encostas com risco para a UC; Áreas com risco de expansão urbana que afete aspectos paisagísticos notáveis junto aos limites da UC; Ocorrência de acidentes geográficos e geológicos notáveis ou aspectos cênicos naturais próximos à UC; e Sítios arqueológicos, todos são considerados como aspectos inclusos em uma Zona de Amortecimento de Unidade de Conservação - ZAUC. (ANDRADE)
Não podem ser consideradas dentro da área da ZAUC, devendo ser excluída no momento da delimitação e demarcação da zona, as áreas urbanas já estabelecidas, tais como: Vilas, vilarejos e cidades. Na mesma forma, é totalmente excluída da ZAUC as áreas estabelecidas como de expansão urbana por Plano Diretor Municipal ou equivalente legalmente instituído pelo município. A Câmara Municipal tem poderes para definir zonas de intervenção produtiva nas proximidades de unidades de conservação, desde que essas áreas já estejam antropizadas e as atividades produtivas estabelecidas por muito tempo. (ANDRADE)
O conceito de ZAUC é definido como área do entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade de conservação da natureza. Esta zona, uma vez definida formalmente, não pode ser transformada em área urbana. (artº 49 da lei 9.985/00 (Lei do SNUC). ANDRADE.
Segundo a lei 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Snuc), zona de amortecimento é o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade.
Segundo a mesma lei, plano de manejo é o documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais da UC, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade.
A delimitação das ZAUCs têm os seguintes objetivos (Vio, 2001):
- Formação, como o próprio nome define, de uma área de amortecimento no entorno da unidade de conservação, que segure as pressões de borda promovidas pelas atividades antrópicas;
- Proteção dos mananciais, resguardando a qualidade e a quantidade da água;
- Promoção da manutenção da paisagem em geral e do desenvolvimento do turismo ecológico, com a participação da iniciativa privada;
- Ampliação das oportunidades de lazer e recreação para a população do entorno das unidades de conservação;
- Educação ambiental servindo como base para consolidar a atitude de respeito às atividades e necessidades ligadas à conservação ambiental e à qualidade de vida;
- Contenção da urbanização contínua e desordenada;
- Consolidação de usos adequados e de atividades complementares à proposta do plano de manejo da unidade de conservação;
De acordo com a lei 9.985/00 do Sistema Nacional de Unidade de Conservação - SNUC, art. 25, cabe ao órgão responsável pela administração da unidade estabelecer normas específicas regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento da unidade de conservação. ANDRADE
Importante salientar que os Estados podem instituir os seus sistemas de UC’s e regulamentarem os critérios e regras para o licenciamento na Zona de Amortecimento de UC’s.
De acordo com Oldfield (1998) apud Azaleia (2003), as zonas de amortecimento são efetivas na proteção da área interna das unidades de conservação. Existe uma grande discussão na literatura sobre o papel da ZAUC, os seus objetivos e qual deve ser a relação da população residente com as Unidades de Conservação. Martino (2001), Ebregt (2000) e Mattes (1999) destacam as principais características que as zonas de amortecimento devem atender, além da questão ambiental, para que as mesmas sejam efetivas na proteção dos ecossistemas:
- integração da unidade de conservação com a população local;
- consideração das particularidades locais;
- promoção do desenvolvimento local.
A zona de amortecimento deve servir como elo de ligação entre os gestores da unidade de conservação e os habitantes locais (Li et al, 1999) e, para um êxito real da conservação da biodiversidade, é necessária a implementação de um pacto social com as populações locais e regionais, principalmente com os moradores das unidades de conservação e do seu entorno (Diegues,1996).
De acordo com Vio (2001): O papel da zona de amortecimento não é reflexo de uma preocupação exclusivamente ambiental, mas representa, desde que respeitando os seus objetivos, um importante controle do crescimento urbano desordenado, além de servir como base para o desenvolvimento do turismo, tanto ecológico como rural, que vem ganhando espaço nessa importante indústria. ANDRADE
De acordo com o art. 5º da lei 9.985/00, inciso IX, o sistema de UC’s será regido por diretrizes que considerem as condições e necessidades das populações locais no desenvolvimento e adaptação de métodos e técnicas de uso sustentável dos recursos naturais. Portanto, trata-se claramente de uma área na qual as atividades econômicas devem estar de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável. No entanto, compatibilizar a implantação de políticas de desenvolvimento com a proteção do meio ambiente ainda é um desafio a ser alcançado e de difícil integração. ANDRADE
Consulta bibliográfica:
_______. Resolução nº 312 do CONAMA, de 10 de outubro de 2002. Licenciamento Ambiental de Empreendimento de Carcinocultura na Zona Costeira . Disponível em
________.Notícias Portal Brasil. “Conama aprova regulamentação de zona de amortecimento de unidades de conservação. Disponível em
_________ Rema Atlântico. Resolução nº 428, de 17 de dezembro de 2010, do Conama. - Casa das Reservas -São Paulo - SP - CEP: 02377-000 Tel.: (0xx11) 2232-5728 - e-mail: helocnrbma@uol.com.br www.rbma.org.br http://www.remaatlantico.org
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12º Edição. Editora Melhoramentos, 2004.
VIO, Antônia Pereira de Avila. Direito ambiental das áreas protegidas. Coordenação: Antônio Herman Benjamim . Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001.
ANDRADE, André de Lima. A problemática do licenciamento Ambiental em zona de amortecimento de Unidades de Conservação. Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da Universidade Federal de Minas Gerais - ano 2005.
ANEXO
RESOLUÇÃO Nº 428, DE 17 DE DEZEMBRO DE 2010, do CONAMA
Dispõe, no âmbito do licenciamento ambiental, sobre a autorização do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação (UC), de que trata o artigo 36, § 3º, da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, bem como sobre a ciência do órgão responsável pela administração da UC no caso de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA-RIMA e dá outras providências.
Publicado no Diário oficial da União Nº 242 – Seção 1, de 20 de dezembro de 2010
O CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE-CONAMA, no uso das atribuições e competências que lhe são conferidas pelo art. 8º da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentado pelo Decreto no 99.274, de 6 de julho de 1990 e tendo em vista o disposto em seu Regimento Interno, Anexo à Portaria MMA no 168, de 13 de junho de 2005, e:
Considerando a necessidade de regulamentar os procedimentos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental que afetem as Unidades de Conservação específicas ou suas zonas de amortecimento, resolve:
Art. 1º O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua zona de amortecimento (ZA), assim considerado pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação.
§ 1º Para efeitos desta Resolução, entende-se por órgão responsável pela administração da UC, os órgãos executores do Sistema Nacional de Unidade de Conservação - SNUC, conforme definido no inciso III, art. 6o da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000.
§ 2º Durante o prazo de 5 anos, contados a partir da publicação desta Resolução, o licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental, localizados numa faixa de 3 mil metros a partir do limite da UC, cuja ZA não esteja estabelecida, sujeitar-se-á ao procedimento previsto no caput, com exceção de RPPNs, Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e Áreas Urbanas Consolidadas.
Art. 2º A autorização de que trata esta Resolução deverá ser solicitada pelo órgão ambiental licenciador, antes da emissão da primeira licença prevista, ao órgão responsável pela administração da UC que se manifestará conclusivamente após avaliação dos estudos ambientais exigidos dentro do procedimento de licenciamento ambiental, no prazo de até 60 dias, a partir do recebimento da solicitação.
§ 1º A autorização deverá ser solicitada pelo órgão ambiental licenciador, no prazo máximo de 15 dias, após o aceite do EIA/RIMA.
§ 2º O órgão ambiental licenciador deverá, antes de emitir os Termos de Referência do EIA/RIMA, consultar formalmente o órgão responsável pela administração da UC quanto à necessidade e ao conteúdo exigido de estudos específicos relativos a impacto do empreendimento na UC e na respectiva ZA, o qual se manifestará no prazo máximo de 15 dias úteis, contados do recebimento da consulta.
§ 3º Os estudos específicos a serem solicitados deverão ser restritos à avaliação dos impactos do empreendimento na UC ou sua ZA e aos objetivos de sua criação.
§ 4º O órgão responsável pela administração da UC facilitará o acesso às informações pelo interessado.
§ 5o Na existência de Plano de Manejo da UC, devidamente publicado, este deverá ser observado para orientar a avaliação dos impactos na UC específica ou sua ZA.
§ 6º Na hipótese de inobservância do prazo previsto no caput, o órgão responsável pela administração da UC deverá encaminhar, ao órgão licenciador e ao órgão central do SNUC, a justificativa para o descumprimento.
Art. 3º O órgão responsável pela administração da UC decidirá, de forma motivada:
I - pela emissão da autorização;
II - pela exigência de estudos complementares, desde que previstos no termo de referência;
III - pela incompatibilidade da alternativa apresentada para o empreendimento com a UC; ou
IV - pelo indeferimento da solicitação.
§ 1º A autorização integra o processo de licenciamento ambiental e especificará, caso necessário, as condições técnicas que deverão ser consideradas nas licenças.
§ 2º Os estudos complementares deverão ter todo seu escopo definido uma única vez, sendo vedada, após essa oportunidade, a solicitação de novas demandas, salvo quando decorrerem das complementações solicitadas.
§ 3º A não apresentação dos estudos complementares específicos, no prazo acordado com o empreendedor para resposta, quando não justificada, ensejará o arquivamento da solicitação de autorização.
§ 4º A contagem do prazo para manifestação do órgão responsável pela administração da UC será interrompida durante a elaboração dos estudos complementares específicos ou preparação de esclarecimentos, sendo retomada, acrescido de mais 30 dias, em relação ao prazo original, se necessário.
§ 5º Em caso de indeferimento da autorização, o empreendedor será comunicado pelo órgão ambiental licenciador e poderá requerer a revisão da decisão.
§ 6º Na hipótese do inciso III do caput deste artigo poderão ser apresentadas, pelo empreendedor, alternativas ao projeto em análise, que busquem compatibilizar o empreendimento com a UC e sua ZA.
Art. 4º Caso o empreendimento de significativo impacto ambiental afete duas ou mais UCs de domínios distintos, caberá ao órgão licenciador consolidar as manifestações dos órgãos responsáveis pela administração das respectivas UCs.
Art. 5º Nos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA/RIMA, o órgão ambiental licenciador deverá dar ciência ao órgão responsável pela administração da UC, quando o empreendimento:
I - puder causar impacto direto em UC;
II - estiver localizado na sua ZA; ou
III - estiver localizado no limite de até 2 mil metros da UC, cuja ZA não tenha sido estabelecida no prazo de até 5 anos a partir da data da publicação desta Resolução.
§ 1º Os órgãos licenciadores deverão disponibilizar na rede mundial de computadores as informações sobre os processos de licenciamento em curso.
§ 2º Em se tratando de Áreas Urbanas Consolidadas, das APAs e RPPNs, não se aplicará o disposto no inciso III.
§ 3º Nos casos de RPPN, o órgão licenciador deverá dar ciência ao órgão responsável pela sua criação e ao proprietário da mesma.
Art. 6º Os órgãos ambientais licenciadores estaduais e municipais poderão adotar normas complementares, observadas as regras gerais desta Resolução.
Art. 7º Os procedimentos e autorizações previstos nesta Resolução se aplicam às UCs criadas até a data de requerimento da licença ambiental.
Art. 8º Ficam revogadas as Resoluções Conama nºs 10, de 14 de dezembro de 1988, 11, de 3 de dezembro de 1987, 12, de 14 de dezembro de 1988, 13, de 6 de dezembro de 1990; bem como o inciso II, do art. 2o e § 1º do art. 4º da Resolução Conama nº 347, de 10 de setembro de 2004, e o parágrafo único do art. 3º da Resolução Conama nº 378, de 19 de outubro de 2006.
Art. 9o Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
IZABELLA TEIXEIRA
Presidente do Conselho
otimo texto
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